六部委要求各省排查地方政府融资担保行为 7月底前须整改到位

来源： 21世纪经济报道  周潇枭

5月3日，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六个部门，联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称“《通知》”）。

《通知》坚持问题导向，针对部分地区政府为融资平台举债提供担保，部分地区以政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等变相举债等行为，要求省级政府尽快组织摸底排查，并于今年7月31日前清理整改到位。

《通知》明确了融资平台公司融资、政府和社会资本合作、地方政府举债融资的边界和负面清单。如允许按照“利益共享、风险共担”的原则，规范操作PPP、政府投资基金，但政府不得以任何方式承诺回购社会资本方本金，也不得承诺最低收益等变相举债。

六部门后续将建立跨部门联合监测和防控机制。除地方政府、金融机构的违法违规行为，中介机构、法律服务机构等违法违规出具法律意见书，也将被追究责任。

限期清理整改

数据显示，截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上中央政府债务12.01万亿元，2016年底我国政府债务合计27.33万亿元，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

尽管我国政府债务风险总体可控，但地方政府推陈出新的变相举债融资手段，使得地方政府债务存在隐性扩张，这部分风险始终为外界关注。

对于当前地方政府举债状况，财政部表示，一些地区政府违法违规举债担保仍时有发生，部分金融机构对企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。

2016年财政部曾摸底全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况，还将政府中长期支出事项纳入统计。

财政部有关负责人介绍，这次六部委联合发文，结合了2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，坚持问题导向，着力构建化解当前各类潜在风险的“防火墙”，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面。

《通知》要求各省级政府尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，这项工作要求在2017年7月31日前清理整改到位。

如何整改呢？《通知》指出，相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，财政或政府部门出具担保函、承诺函等，属于违法行为，这种要清理。对于PPP项目、政府引导基金等，如果有回购本金、承诺最低收益等，需要修改相关合同条款，让PPP项目操作合乎规定。

明确地方政府举债边界

地方政府举债融资的边界在哪里呢？

《通知》重申，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

财政部有关负责人表示，地方政府合法举债，必须要满足两个条件。一个是国务院批准的限额内发行的政府债券；另一个是需经本级人大审批通过。

融资平台公司是地方违规举债中重要载体，《通知》对地方政府、融资平台、金融机构相关行为都做出了规定。

其中，厘清地方政府和融资平台的边界为核心内容。《通知》指出，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

财政部相关负责人表示，要落实依法治国战略，严格执行预算法和国发【2014】43号文规定，需要给市场以明确信号。新预算法实施后，融资平台公司贷款、发行企业债券等，都是企业债务，不属于政府债务。市场需要正确研判风险，不要误把企业信用当成政府信用。

至于实践中借用PPP模式、政府投资基金等违规举债行为，《通知》也明确列出了负面清单。如地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益等。

财政部有关负责人指出，推行PPP模式，要控制地方政府债务，更重要的是改革意图，以有限政府投资撬动社会资本，打破行业垄断等。在PPP、政府投资基金中承诺回购本金、承担本金损失、承诺最低收益等，使得社会资本参与方基本不承担项目管理运营风险，变成由政府承担全部风险，违背了当初的意愿。按照利益共享、风险共担原则，规范开展的PPP项目、政府投资基金等，仍然是鼓励的。

开展联合监督

地方政府违法违规举债融资行为，涉及多个监管部门。此次六部委联合发文，意在建立跨部门联合检测和防控机制。

《通知》表示，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

此外，六个部门还将联合注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对21世纪经济报道记者表示，《通知》从资金供给和需求方，加强监管，政府、融资平台公司有融资需求，要对这两者加以规范；引入央行、银监会、证监会等，将各类融资工具纳入监管。此外，引入司法部，作为共同发文单位，能对律师事务所等违规出具法律意见书等加以规范。

《通知》还要求各地加大信息公开力度。如县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额，以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容；推进政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容；推进融资平台公司名录公开等。